行政指導の中止等の求め｜36条の2の要件と相手方
行政手続法36条の2「行政指導の中止等の求め」を申し出られるのは、その行政指導の相手方本人だけです。法律に根拠のある是正指導であることなど申出の要件、申出書の記載事項、36条の3（何人も申出可）との違い、32条・33条・35条の書面交付義務まで条文ベースで解説します。
行政手続法36条の2の「行政指導の中止等の求め」を申し出ることができるのは、その行政指導の相手方（＝現にその行政指導を受けている本人）だけです。第三者や近隣住民といった利害関係者は申し出られません。対象は「法令に違反する行為の是正を求める行政指導」で、かつその根拠となる規定が法律に置かれているものに限られ、相手方が「その指導は法律の要件に適合しない」と思料するときに、申出書を提出して行います。
【結論】行政手続法36条の2の中止等の求めができる「相手方」とは誰か
まず、検索で最も多く問われる一点に条文の文言そのままで答えます。
法令に違反する行為の是正を求める行政指導（その根拠となる規定が法律に置かれているものに限る。）の相手方は、当該行政指導が当該法律に規定する要件に適合しないと思料するときは、当該行政指導をした行政機関に対し、その旨を申し出て、当該行政指導の中止その他必要な措置をとることを求めることができる。ただし、当該行政指導がその相手方について弁明その他意見陳述のための手続を経てされたものであるときは、この限りでない。
― 行政手続法 第36条の2第1項
条文の主語は「（当該行政指導の）相手方」です。ここから、申出の可否は次の5点で決まります。
- 申出人＝当該行政指導の相手方であること：現にその行政指導を名宛人として受けている本人に限られる。第三者・近隣住民・同業者などの利害関係者は申し出られない。
- 対象＝法令に違反する行為の是正を求める行政指導であること：いわゆる規制的行政指導。助成的・調整的な行政指導は対象外。
- 根拠となる規定が法律に置かれていること：条例・規則・要綱を根拠とする行政指導は対象外（「法令」ではなく「法律」に限定されている点が要注意）。
- その行政指導が当該法律に規定する要件に適合しないと思料すること：内容に不満があるだけでは足りず、法律の要件を満たしていないという主張であることが必要。
- 弁明その他意見陳述のための手続を経てされたものでないこと（ただし書）：すでに手続保障が与えられている場合は対象外。
そして、混同されやすい36条の3（処分等の求め）との決定的な差はここです。
- 36条の2（中止等の求め）＝「相手方」だけが申し出られる
- 36条の3（処分等の求め）＝「何人も」申し出られる
以下、この結論の根拠を条文と判例で詰めていきます。行政手続法全体の位置づけから確認したい場合は行政手続法の全体像｜目的・適用範囲を図解もあわせてご覧ください。
行政指導の条文早見表（32条〜36条の3）
まず全体像を一覧で押さえましょう。条番号・内容・キーワードを対応させておくと、択一で条文をすり替えるひっかけに強くなります。
行政指導の法的性質と特徴
行政手続法の行政指導に関する規定（第4章、32条〜36条の2、及び第4章の2、36条の3）は、行政書士試験の択一式で毎年出題される重要分野です。特に2014年（平成26年）の改正で新設された「中止等の求め」（36条の2）と「処分等の求め」（36条の3）は近年の出題頻度が高く、正確な条文知識が求められます。
行政指導は、法律による行政の原理（法律の留保）の例外的存在として理解されがちですが、正確には「法的拘束力を持たない事実上の行為」であるがゆえに、必ずしも個別の法律の根拠を要しないという点が出発点になります。一方で、相手方の権利を実質的に制約しうる側面があるため、行政手続法は行政指導に「手続的な歯止め」をかけています。この「拘束力はないが、濫用は許さない」という二面性を意識すると、各条文の趣旨が一本の線でつながります。
各条文の解説に入る前に、行政指導という行為の本質を押さえておきましょう。これを理解しているかどうかで、条文の暗記効率が大きく変わります。
非権力的事実行為である
行政指導は、相手方の意思に働きかけてその同意・協力を得ようとする行為であり、相手方の権利義務を一方的に変動させる「処分」ではありません。すなわち、行政指導は非権力的な事実行為として位置づけられます。
この性質から、次の3つの帰結が導かれます。
- 法律の個別根拠を必ずしも要しない：相手方に義務を課すものではないため、組織法上の所掌事務の範囲内であれば、作用法上の個別の根拠規定がなくても行うことができる。
- 相手方は従う法的義務を負わない：従うかどうかはあくまで相手方の任意の判断に委ねられる。
- 原則として処分性がなく、取消訴訟の対象とならない：行政事件訴訟法上の「処分」に該当しないのが原則であるため、抗告訴訟（取消訴訟等）になじまない。
行政指導の処分性に関する判例（病院開設中止勧告事件）
もっとも、行政指導であっても、実質的に相手方に重大な不利益を与え、後続の不利益と結びついている場合には、例外的に処分性が認められることがあります。医療法に基づく病院開設中止勧告について、最高裁は処分性を肯定しました。
医療法の規定に基づく病院開設中止の勧告は、行政指導として定められているけれども、当該勧告を受けた者がこれに従わない場合には、相当程度の確実さをもって、保険医療機関の指定を受けることができなくなるという結果をもたらすものということができる。…これらの事情を考慮すると、この勧告は、…抗告訴訟の対象となる行政処分に当たる。
― 最判平成17年7月15日（病院開設中止勧告事件）
出題ポイント：行政指導は原則として処分性を持たないが、勧告に従わないと健康保険法上の保険医療機関の指定拒否という不利益が「相当程度の確実さ」で続く場合には、例外的に処分性が肯定されうる、という枠組みが問われます。「行政指導には常に処分性がない」という記述は誤りである点に注意してください。
行政指導と国家賠償
行政指導が違法に行われ、相手方に損害を与えた場合には、国家賠償法1条1項に基づく損害賠償請求が認められうる点も押さえておきましょう。行政指導は処分ではないため取消訴訟になじまない一方で、違法な行政指導による被害の救済は、主として国家賠償の場面で問題となります。後述の品川マンション事件・武蔵野マンション事件も、いずれも国家賠償請求の文脈で行政指導の限界が争われた事案です。
行政指導の定義（2条6号）
行政指導の定義は、条文そのものが試験で問われる重要条文です。
行政機関がその任務又は所掌事務の範囲内において一定の行政目的を実現するため特定の者に一定の作為又は不作為を求める指導、勧告、助言その他の行為であって処分に該当しないものをいう。
― 行政手続法 第2条6号
行政指導の要素
「行政機関」という主体の意味
ここで頻出のひっかけが「主体は行政庁か行政機関か」です。処分の主体が「行政庁」（自己の名と責任で行政処分を行う権限を持つ機関）であるのに対し、行政指導の主体は、より広い概念である「行政機関」です。行政指導は権力的な処分ではないため、処分権限を持つ行政庁に限定されず、行政組織を構成する機関一般が行いうるという発想です。条文の文言レベルで「行政機関」と暗記しておきましょう。
「特定の者」という相手方の意味
行政指導は「特定の者」に対するものです。これに対し、不特定多数を名宛人とする一般的・抽象的な働きかけ（行政広報やキャンペーン等）は、ここでいう行政指導には当たりません。「特定の者」という要件は、後述する書面交付義務（35条）や中止等の求め（36条の2）の「相手方」という概念ともつながります。
行政指導の3類型
行政指導は、その目的・機能により以下の3つに分類されます。
- 規制的行政指導: 法令違反の是正や法令違反を未然に防止するための行政指導（例: 建築基準法違反の建築物に対する是正指導）
- 助成的行政指導: 相手方の利益のために行う行政指導（例: 中小企業への経営指導、農業技術の指導）
- 調整的行政指導: 利害が対立する当事者間の利害調整のための行政指導（例: マンション建設に伴う近隣住民との紛争調整）
この3類型は、単なる分類にとどまらず、後の条文理解にも直結します。たとえば中止等の求め（36条の2）が対象とするのは「法令に違反する行為の是正を求める行政指導」、すなわち規制的行政指導の一部に限られます。助成的・調整的行政指導は中止等の求めの対象外であるという点が、類型論と条文を結ぶ重要な接点です。
行政手続法32条｜行政指導は任意の協力が原則
32条は行政指導に関する最も基本的な規定であり、「行政指導は相手方の任意の協力によってのみ実現される」という任意性の原則を明文化した、行政指導の限界を画する重要条文です。
行政指導にあっては、行政指導に携わる者は、いやしくも当該行政機関の任務又は所掌事務の範囲を逸脱してはならないこと及び行政指導の内容があくまでも相手方の任意の協力によってのみ実現されるものであることに留意しなければならない。
― 行政手続法 第32条1項
行政指導に携わる者は、その相手方が行政指導に従わなかったことを理由として、不利益な取扱いをしてはならない。
― 行政手続法 第32条2項
32条の2つの柱
32条2項の「不利益な取扱い」には、処分だけでなく、事実上の不利益（申請の審査を遅延させる等）も含まれると解されています。
条文の趣旨と「任意性」の徹底
32条は、行政指導の本質である「任意性」を条文上に明文化したものです。1項後段の「任意の協力によってのみ実現される」という文言は、行政指導が相手方の自由な意思に基づく協力を前提とすることを宣言し、2項はその任意性を実効的に担保するために、不従順を理由とする報復的な不利益取扱いを禁じています。つまり1項が「任意性の宣言」、2項が「任意性の担保」という関係に立ちます。
ここで注意したいのは、2項が禁じるのは「行政指導に従わなかったことを理由として」する不利益取扱いである点です。行政指導とは無関係な別個の事由（たとえば法令上の要件を満たさないこと）に基づく不利益処分まで禁じるものではありません。「指導に従わなかったから」という報復的動機が介在する点に違法性の核心があります。
「任意の協力によってのみ実現される」とは何を意味するか
32条1項後段の「任意の協力によってのみ実現されるもの」という文言は、試験でも実務でも繰り返し引かれる表現です。この一文からは、次の3つが同時に読み取れます。
「任意の協力によってのみ」という限定は、裏を返せば、協力を得るための働きかけそのものは許されるということでもあります。違法となるのは、任意性を損なうレベルにまで働きかけが強まった場合です。どこからが「任意性を損なう」のかを具体化したのが、33条（申請関連）・34条（権限関連）であり、判例としては武蔵野マンション事件（給水拒否を背景にした寄付要求）です。
任務・所掌事務の範囲（組織法上の限界）
1項前段の「任務又は所掌事務の範囲」は、当該行政機関の組織法（設置法等）が定める所掌事務の枠を指します。行政指導は作用法上の個別根拠を要しないとしても、組織法上の所掌事務の範囲を超えることは許されません。これが「行政指導にも限界がある」という命題の根拠となる条文です。
行政手続法32条1項により、行政指導の内容は相手方の任意の協力によってのみ実現されるものであるから、相手方は行政指導に従う法的義務を負わない。○か×か。
行政手続法33条｜申請に関連する行政指導の限界
33条は、申請の取下げや内容変更を求める行政指導の限界を定めた条文です。申請者が拒否の意思を表明した場合に、行政指導を続けて申請権の行使を妨げてはならない、というのがその核心です。
申請の取下げ又は内容の変更を求める行政指導にあっては、行政指導に携わる者は、申請者が当該行政指導に従う意思がない旨を表明したにもかかわらず当該行政指導を継続すること等により当該申請者の権利の行使を妨げるようなことをしてはならない。
― 行政手続法 第33条
「申請に関連する行政指導」とは何を指すか
33条の見出しは「申請に関連する行政指導」ですが、条文本文が対象としているのは、そのうち「申請の取下げ又は内容の変更を求める行政指導」です。申請に関連していても、たとえば申請書の記載の補正を促す助言や、添付書類の追加を勧める指導が、直ちに33条の禁止対象になるわけではありません。あくまで「申請を引っ込めさせる」「申請内容を変えさせる」方向に働きかける行政指導が、この条文の射程です。
典型例は、建築確認申請に対して周辺住民との協議を理由に計画変更を求める、開発許可申請に対して規模の縮小を求める、といった場面です。行政としては紛争予防のために調整をしたいが、申請者としては法定要件を満たしている以上すみやかに処分を受けたい——この利益衝突を調整するのが33条です。
「従う意思がない旨を表明」の意味と効果
33条が発動するトリガーは、申請者による「当該行政指導に従う意思がない旨の表明」です。この表明があった後も行政指導を継続すること「等」により、申請者の権利（＝申請に対する応答を受ける権利）の行使を妨げることが禁止されます。
33条の重要ポイント
- 対象となる行政指導は、申請の取下げ又は内容の変更を求める行政指導に限られる
- 申請者が従う意思がない旨を表明した（＝拒否の意思表示をした）にもかかわらず行政指導を継続することが禁止される
- 継続すること等により申請者の権利の行使を「妨げるようなこと」をしてはならない
- 行政指導そのものの継続が一律に禁止されるわけではなく、権利行使を妨げることが禁止される
ここで頻出のひっかけは、「従う意思がない旨を表明したら、行政指導は一切できなくなる」という記述です。33条が禁じるのは、表明後の継続「等により申請者の権利の行使を妨げること」であって、行政指導の継続それ自体ではありません。表明があっても、権利行使を妨げない範囲での説得・情報提供まで一律に禁止されるわけではない、と整理しておきましょう。
申請に関連する行政指導の限界は、後述の品川マンション事件（最判昭和60年7月16日）で判例法理としても確認されています。申請者が「もはや協力できない」旨を真摯かつ明確に表明した後も、行政指導を理由に申請に対する処分を留保（遅延）することは、特段の事情がない限り違法とされます。
許認可等の権限に関連する行政指導（34条）
34条は、許認可等の権限を背景にして相手方を従わせることの禁止を定めた条文です。
許認可等をする権限又は許認可等に基づく処分をする権限を有する行政機関が、当該権限を行使することができない場合又は行使する意思がない場合においてする行政指導にあっては、行政指導に携わる者は、当該権限を行使し得る旨を殊更に示すことにより相手方に当該行政指導に従うことを余儀なくさせるようなことをしてはならない。
― 行政手続法 第34条
34条の重要ポイント
- 対象は許認可等の権限又は許認可等に基づく処分の権限を有する行政機関
- 権限を行使できない場合又は行使する意思がない場合が前提
- 権限を行使し得る旨を殊更に示すことにより、従うことを余儀なくさせることが禁止
- 要するに、権限を行使するつもりがないのに、権限をちらつかせて従わせることは許されない
33条と34条の比較整理
33条と34条はいずれも、行政指導の「任意性」（32条1項後段）を具体的な場面で担保する規定ですが、対象とする局面が異なります。混同しやすいため表で整理します。
33条・34条の関係に関する判例（品川マンション事件）
品川マンション事件（最判昭和60年7月16日）は、行政指導と申請処理の関係について重要な判断を示しています。
建築主が…行政指導にはもはや協力できないとの意思を真摯かつ明確に表明し、当該建築主が受ける不利益と行政指導の目的とする公益上の必要性とを比較衡量して、行政指導に対する建築主の不協力が社会通念上正義の観念に反するものといえるような特段の事情が存在しない限り、行政指導が行われているとの理由だけで建築主に対し確認処分の留保の措置を受忍せしめることは違法である。
― 最判昭和60年7月16日（品川マンション事件）
出題ポイント: 行政指導に従わない者に対して、それを理由に申請に対する処分を留保（遅延）することは、原則として違法であるとされた判例です。33条の趣旨を判例法理として確認した重要な先例です。ただし、建築主が任意に行政指導に協力している間は、処分の留保が直ちに違法となるわけではないこと、そして「不協力が社会通念上正義の観念に反する特段の事情」があれば留保が許容されうること、という二段構えの判断枠組みを正確に押さえましょう。
行政指導の限界に関する判例（武蔵野マンション事件）
行政指導の任意性の限界をさらに明確にした判例として、武蔵野マンション事件があります。これは、市が指導要綱に基づき、給水を事実上の人質に取って開発業者に教育施設負担金の寄付を求めた事案です。
行政指導として教育施設の充実に充てるために事業主に対して寄付金の納付を求めること自体は、強制にわたるなど事業主の任意性を損なうことがない限り、違法ということはできないが…右行政指導の限度を超えるものであり、違法な公権力の行使であるといわざるを得ない。
― 最判平成5年2月18日（武蔵野マンション事件・損害賠償請求事件）
なお、給水契約の締結を拒否した点については、別途、水道法15条1項の「正当の理由」がないのに給水契約を拒んだとして違法とされています（最決平成元年11月8日は、同種事案で市長の水道法違反の責任を認めた決定として知られます）。
出題ポイント: 行政指導それ自体は適法でも、その実現のために水道の給水拒否という制裁的措置を背景にして従わせることは、任意性を損ない違法となる、という枠組みが問われます。32条1項後段・2項の「任意性」と「不利益取扱いの禁止」を具体化した判例として理解しましょう。
行政手続法35条｜行政指導の方式と書面交付義務
35条は、行政指導を行う際の方式と、相手方が書面の交付を求められる場面を規定しています。「行政指導は書面でしなければならないのか」「書面をもらえるのか」という実務・試験の双方で頻出の論点は、すべてこの条文で決まります。
行政指導に携わる者は、その相手方に対して、当該行政指導の趣旨及び内容並びに責任者を明確に示さなければならない。
― 行政手続法 第35条1項
行政指導に携わる者は、当該行政指導をする際に、行政機関が許認可等をする権限又は許認可等に基づく処分をする権限を行使し得る旨を示すときは、その相手方に対して、次に掲げる事項を示さなければならない。
一 当該権限を行使し得る根拠となる法令の条項
二 前号の条項に規定する要件
三 当該権限の行使が前号の要件に適合する理由
― 行政手続法 第35条2項
行政指導が口頭でされた場合において、その相手方から前二項に規定する事項を記載した書面の交付を求められたときは、当該行政指導に携わる者は、行政上特別の支障がない限り、これを交付しなければならない。
― 行政手続法 第35条3項
前項の規定は、次に掲げる行政指導については、適用しない。
一 相手方に対しその場において完了する行為を求めるもの
二 既に文書（前項の書面を含む。）又は電磁的記録によりその相手方に通知されている事項と同一の内容を求めるもの
― 行政手続法 第35条4項
※2014年（平成26年）改正により、許認可等の権限を行使し得る旨を示して行う行政指導については、その根拠となる法令の条項・要件・適合理由を相手方に示すべき旨が35条2項として追加されました。これに伴い、従来の書面交付義務の規定は3項以下に繰り下げられています。条文番号は版・教材により表記が異なる場合があるため、内容で押さえることをおすすめします。
35条の重要ポイント
書面交付義務の整理
行政指導の方式は以下のように整理できます。
- 行政指導の方式: 口頭でも書面でもよい（書面による必要はない）
- 明示義務: 趣旨・内容・責任者は常に明確にしなければならない（35条1項）
- 書面交付義務: 口頭の行政指導について、相手方から求めがあった場合に発生（35条3項）
- 書面交付義務の例外: その場で完了する行為を求める場合、既に文書で通知済みの場合（35条4項）
書面交付義務をめぐる頻出論点の整理
書面交付義務は択一の正誤判断で頻繁に問われます。「いつ・誰の求めで・どんな例外があるか」を分解しておきましょう。
- 「常に書面で交付しなければならない」は誤り：書面交付義務は、口頭でされた行政指導について、相手方から求めがあったときに初めて発生する。
- 「相手方の求めがなくても交付義務がある」は誤り：あくまで相手方からの求めが要件。
- 「求めがあれば必ず交付」は誤り：「行政上特別の支障がない限り」という留保がある。
- 「最初から書面でされた行政指導にも交付義務がある」は誤り：交付義務が問題となるのは「口頭でされた場合」であり、すでに書面で行われていれば重ねて交付する義務はない。
行政指導の書面をもらうまでの手順
条文を実務の流れに落とすと、書面交付は次の順序で進みます。
- 行政指導が口頭でされる（35条3項が前提とする場面。書面ですでに行われている場合は交付義務の問題にならない）。
- 相手方が書面の交付を求める。求める対象は「前二項に規定する事項」、すなわち①行政指導の趣旨、②内容、③責任者（1項）、および権限行使をほのめかされた場合の④根拠法令の条項、⑤その要件、⑥要件適合の理由（2項）です。
- 行政上特別の支障がない限り、行政機関が書面を交付する。
- ただし、その場で完了する行為を求めるものや、既に文書・電磁的記録で同一内容が通知済みのものは、交付義務の対象外（4項）。
ここで交付される書面は、後に36条の2の中止等の求めをする際の資料にもなります。中止等の求めの申出書には「当該行政指導の内容」「根拠とする法律の条項」「その条項に規定する要件」を書く必要があるため（36条の2第2項2号〜4号）、35条2項で示された事項をそのまま転記できる形になっているのです。35条の書面交付は、36条の2の申出の前段階として機能している——この連結を押さえると、両条文がまとめて記憶できます。
行政指導と書面をめぐるよくある誤解の整理
なお、複数の者に対し同一の行政目的で行政指導をしようとするときは、行政機関はあらかじめ共通する内容となるべき事項を定め、行政上特別の支障がない限りこれを公表しなければなりません（36条）。これは「行政指導指針」と呼ばれ、規制的・調整的行政指導の透明性・公平性を確保する規定です。35条の方式とあわせて押さえておきましょう。行政指導指針は命令等に該当するため、その策定にあたっては意見公募手続（パブリックコメント）が必要になります。詳しくは意見公募手続（パブコメ）｜行政手続法の要点整理を参照してください。
行政手続法35条により、行政指導は必ず書面で行わなければならない。○か×か。
行政手続法36条の2｜行政指導の中止等の求め
中止等の求め（行政手続法36条の2）は、2014年（平成26年）の改正で新設された制度です。違法な規制的行政指導を受けた人が、行政機関に対して「その行政指導をやめてほしい」と申し出る手続で、近年の試験で出題頻度が高い重要条文です。ここでは「誰が・どういう要件で・どう申し出るか・その後どう処理されるか」を順に整理します。
法令に違反する行為の是正を求める行政指導（その根拠となる規定が法律に置かれているものに限る。）の相手方は、当該行政指導が当該法律に規定する要件に適合しないと思料するときは、当該行政指導をした行政機関に対し、その旨を申し出て、当該行政指導の中止その他必要な措置をとることを求めることができる。ただし、当該行政指導がその相手方について弁明その他意見陳述のための手続を経てされたものであるときは、この限りでない。
― 行政手続法 第36条の2第1項
行政指導の中止等の求めができる「相手方」とは誰か
36条の2第1項の申出ができるのは、条文上「（当該）行政指導の相手方」とされています。ここでいう相手方とは、現にその行政指導を受けている本人、つまり「法令に違反する行為の是正を求める行政指導」を名宛人として向けられた者を指します。
- 第三者や利害関係者は申出できない。あくまでその行政指導を受けた本人に限られる。
- この点が、「何人も」申し出られる処分等の求め（36条の3）との決定的な違いです。中止等の求め＝相手方のみ、処分等の求め＝何人も、というセットで覚えましょう。
- 「相手方」は、行政指導の定義（2条6号）の「特定の者」、35条の書面交付を求めうる「相手方」と一貫した概念です。行政手続法は、行政指導を受ける当事者を一貫して「相手方」と呼んでおり、36条の2の申出権もこの当事者に紐づけられています。
「相手方」に当たる者・当たらない者
条文の「相手方」を具体的な人物像に落とすと、次のように整理できます。
なぜここまで申出人を絞っているのでしょうか。中止等の求めは「過剰・違法な行政指導からの自己防衛」の手段だからです。守られるべきは、その指導を現に向けられて事実上の不利益を被っている当人であり、外部の第三者に申出権を与える必要はありません。逆に、第三者が「行政がやるべきことをやっていない」と申し出るルートは、別に36条の3（処分等の求め）として用意されています。申出人の範囲の差は、制度目的の差から出ていると理解すると、丸暗記に頼らずに区別できます。
「相手方」以外を主語にした選択肢はすべて誤り
行政書士試験では、この「相手方」を別の語に置き換えるひっかけが繰り返し出題されています。次の記述はいずれも誤りです。
- 「何人も、行政指導の中止その他必要な措置を求めることができる」→ 誤り。これは36条の3（処分等の求め）の主語。
- 「行政指導によって利害関係を有する者は、中止等の求めをすることができる」→ 誤り。利害関係では足りず、相手方であることが必要。
- 「当該行政指導に不服がある者は」→ 誤り。条文の主語は「相手方」。
- 「相手方及びその利害関係人は」→ 誤り。条文に利害関係人の記載はない。
制度の趣旨
行政指導は本来任意性が原則ですが、規制的行政指導（とりわけ法令違反の是正を求めるもの）は、相手方にとって従わざるを得ない圧力として機能しがちです。そこで2014年改正は、違法な規制的行政指導を受けた相手方が、行政機関自身に対してその是正（中止）を求めることができる事前の自己救済手続を創設しました。行政指導には処分性がなく取消訴訟になじまないという従来の難点を、行政過程内部の手続によって補う制度として位置づけられます。
中止等の求めの要件
「根拠が法律に置かれているもの」の意味
ここで注意すべきは、根拠規定が「法律に置かれているもの」に限るという限定です。条例や規則を根拠とする規制的行政指導は、この限定により中止等の求めの対象外となります（地方公共団体の機関がする行政指導のうち、根拠規定が条例・規則に置かれているものは、後述のとおり行政手続法の適用除外です）。「法令」と「法律」を混同させるひっかけに注意してください。
ただし書（適用除外）の趣旨
ただし書は、当該行政指導が「弁明その他意見陳述のための手続を経てされた」場合を中止等の求めの対象外とします。これは、すでに相手方に意見を述べる機会（手続保障）が与えられている場合には、重ねて中止等の求めを認める必要性が乏しいという趣旨です。
申出の方法と処理の流れ（36条の2第2項・3項）
中止等の求めは、口頭ではなく法定事項を記載した申出書を提出して行わなければなりません（36条の2第2項）。申出を受けた行政機関は、必要な調査を行い、要件に適合しないと認めれば中止等の措置をとります（同3項）。流れを整理すると次のとおりです。
- 相手方が、所定事項（申出人の氏名・住所、行政指導の内容、根拠法律の条項・要件、要件に適合しないと思料する理由など）を記載した申出書を提出する（2項）。
- 行政機関が必要な調査を行う（3項）。
- 調査の結果、当該行政指導が法律の要件に適合しないと認めるときは、行政指導の中止その他必要な措置をとる（3項）。
- 適合すると判断したときは、中止する義務はない。
前項の規定による申出は、次に掲げる事項を記載した申出書を提出してしなければならない。
一 申出をする者の氏名又は名称及び住所又は居所
二 当該行政指導の内容
三 当該行政指導がその根拠とする法律の条項
四 前号の条項に規定する要件
五 当該行政指導が前号の要件に適合しないと思料する理由
六 その他参考となる事項
― 行政手続法 第36条の2第2項
当該行政機関は、第一項の規定による申出があったときは、必要な調査を行い、当該行政指導が当該法律に規定する要件に適合しないと認めるときは、当該行政指導の中止その他必要な措置をとらなければならない。
― 行政手続法 第36条の2第3項
行政機関は「必要な調査を行い」、要件に適合しないと認めるときは中止等の措置をとる義務があります。ただし、調査の結果、要件に適合すると判断した場合に中止する義務はありません。
申出書の記載事項（36条の2第2項）を分解する
申出書に何を書くのかは、そのまま「中止等の求めの要件を自分で立証する作業」になっています。各号の意味を確認しましょう。
3号・4号を書けるようにするためには、そもそも行政機関から根拠条項と要件の説明を受けている必要があります。だからこそ35条2項（権限行使をほのめかす場合の根拠・要件・適合理由の明示）と35条3項（口頭指導についての書面交付）が、36条の2の実効性を支える前提になっているのです。
中止等の求めの手続フロー
① 法令違反の是正を求める行政指導（法律に根拠あり）を受ける
↓ ※弁明その他意見陳述の手続を経ていた場合はここで終了（ただし書）
② 相手方が「法律の要件に適合しない」と思料する
↓
③ 法定6項目を記載した申出書を、当該行政指導をした行政機関へ提出（2項）
↓
④ 行政機関が必要な調査を行う（3項）
↓
┌─ 要件に適合しないと認めるとき → 行政指導の中止その他必要な措置をとる（義務）
└─ 要件に適合すると認めるとき → 中止する義務はない
↓
⑤ 申出人への結果通知義務の規定はない／諾否の応答義務もない中止等の求めの効果——「中止その他必要な措置」とは
3項が行政機関に義務づけるのは「当該行政指導の中止その他必要な措置」です。中止だけに限定されていない点がポイントで、たとえば行政指導の内容を要件に適合する範囲へ改める、指導の前提となった事実認定を訂正する、といった措置も「その他必要な措置」に含まれます。逆にいえば、申出が認められたからといって、必ず「中止」という形になるとは限りません。
また、この義務が生じるのは行政機関が「要件に適合しないと認めるとき」であり、判断権は行政機関にあります。申出をしただけで行政指導が自動的に停止するわけではなく、申出に停止効（執行停止のような効果）はありません。この点は、審査請求に執行停止の制度がある行政不服審査法との違いとして押さえておくとよいでしょう（行政不服審査法vs行政事件訴訟法｜2法の徹底比較）。
結果通知義務の有無に注意
中止等の求めには、申出に対する処理の結果を申出人に通知すべき義務を定めた規定はありません。また、申出は法定の申出書を提出して行う「申出」であって、行政手続法上の「申請」（2条3号）ではない点も重要です。申請であれば応答義務（標準処理期間・審査基準・理由提示等の規律）が及びますが、中止等の求めはこれらの規律に服しません。「申出に対し行政庁は諾否の応答をしなければならない」といった記述は誤りです。
処分等の求め（36条の3）
処分等の求めも、2014年改正で新設された制度です。中止等の求めと対比して理解することが重要です。
何人も、法令に違反する事実がある場合において、その是正のためにされるべき処分又は行政指導（その根拠となる規定が法律に置かれているものに限る。）がされていないと思料するときは、当該処分をする権限を有する行政庁又は当該行政指導をする権限を有する行政機関に対し、その旨を申し出て、当該処分又は行政指導をすることを求めることができる。
― 行政手続法 第36条の3第1項
前項の申出は、次に掲げる事項を記載した申出書を提出してしなければならない。
一 申出をする者の氏名又は名称及び住所又は居所
二 法令に違反する事実の内容
三 当該処分又は行政指導の内容
四 当該処分又は行政指導の根拠となる法令の条項
五 当該処分又は行政指導がされるべきであると思料する理由
六 その他参考となる事項
― 行政手続法 第36条の3第2項
当該行政庁又は行政機関は、第一項の規定による申出があったときは、必要な調査を行い、その結果に基づき必要があると認めるときは、当該処分又は行政指導をしなければならない。
― 行政手続法 第36条の3第3項
制度の趣旨
処分等の求めは、法令違反の事実があるのに行政庁・行政機関がしかるべき是正の処分や行政指導をしない場合に、誰でもその発動を促すことを認める制度です。行政の不作為に対する一般市民からの申出のルートを開いた点に意義があります。中止等の求めが「過剰な行政指導の歯止め」であるのに対し、処分等の求めは「過少な（なされるべき措置がなされない）行政の是正」を促すものであり、両者は行政活動の両面に対応しています。
中止等の求め（36条の2）と処分等の求め（36条の3）の比較
特に重要なのは、処分等の求めの申出人が「何人も」とされている点です。中止等の求めは行政指導の相手方のみが申出人となれるのに対し、処分等の求めは誰でも申出ることができます。また、申出先が、処分については権限を有する「行政庁」、行政指導については権限を有する「行政機関」と書き分けられている点も、丁寧な学習者向けの出題ポイントです。
なお、申出書の記載事項も両者で微妙に異なります。36条の2第2項3号が「当該行政指導がその根拠とする法律の条項」とするのに対し、36条の3第2項4号は「当該処分又は行政指導の根拠となる法令の条項」と書かれています。もっとも、36条の3第1項の対象も「その根拠となる規定が法律に置かれているものに限る」と限定されているため、いずれの制度も法律に根拠のある処分・行政指導が対象であるという結論は変わりません。
どちらの制度を使うのか——場面から逆引きする
条文を暗記しても、事例問題で「どちらの条文の話か」を取り違えると失点します。次の逆引きで判断しましょう。
判断の分かれ目はシンプルで、「行政が過剰にやっている」のか「行政がやるべきことをやっていない」のかです。前者なら36条の2（相手方だけ）、後者なら36条の3（何人も）です。行政指導をめぐる救済手段の全体像は行政指導の限界と救済｜中止等の求めを解説でも整理しています。
処分等の求めの具体例
- 近隣の工場が排水基準に違反している場合に、住民が行政庁に対して改善命令を出すよう求める
- 違法建築物を発見した者が、建築基準法に基づく是正命令を出すよう行政庁に求める
行政事件訴訟法の申請型義務付け訴訟との違い
処分等の求めは、行政事件訴訟法の非申請型（直接型）義務付け訴訟（行訴法3条6項1号・37条の2）と問題意識が近く、混同しやすい論点です。違いを整理しておきましょう。
- 処分等の求めは、行政過程内部の申出であり、応答義務や結果通知義務がなく、申出が容れられなくてもそれ自体を争う仕組みは用意されていない。
- 非申請型義務付け訴訟は、裁判所に対して一定の処分の義務付けを求める訴訟であり、「重大な損害を生ずるおそれ」「補充性」「原告適格」などの厳格な訴訟要件が課される。
つまり、処分等の求めは誰でも気軽に申し出られる行政内部の手続であるのに対し、義務付け訴訟は要件の重い裁判手続である、という対比で押さえると混乱しません。
地方公共団体と行政指導（適用除外）
行政指導の手続規定を学ぶうえで、地方公共団体の機関がする行政指導の扱いは見落としがちな頻出ポイントです。
地方公共団体の機関がする処分（その根拠となる規定が条例又は規則に置かれているものに限る。）及び行政指導、地方公共団体の機関に対する届出（前条第二項に規定する法令に基づくものに限る。）並びに地方公共団体の機関が命令等を定める行為については、次章から第六章までの規定は、適用しない。
― 行政手続法 第3条3項
ここで重要なのは、地方公共団体の機関がする行政指導は、その根拠が法律にあるか条例・規則にあるかを問わず、一律に行政手続法（行政指導の章を含む）の適用が除外されるという点です。処分や届出が「条例又は規則に置かれているものに限る」と限定されているのに対し、行政指導には限定がない（無条件に適用除外）という非対称に注意してください。
したがって、地方公共団体の機関がする行政指導の手続については、各地方公共団体が定める行政手続条例が規律することになります（行手法46条は、地方公共団体に対し、行政手続法の趣旨にのっとった措置を講ずる努力義務を課しています）。「市の職員が行う行政指導には行政手続法35条の書面交付義務が直接適用される」といった記述は誤りとなりうる点に注意しましょう。
地方公共団体の機関がする行政指導は、その根拠となる規定が法律に置かれている場合に限り、行政手続法の行政指導に関する規定が適用される。○か×か。
試験での出題ポイント
行政指導に関する問題は、択一式で毎年出題されます。特に以下の点を押さえましょう。
条文知識として暗記すべき事項
- 行政指導の定義（2条6号）: 主体は「行政機関」、対象は「特定の者」、「処分に該当しないもの」の3点がキーワード
- 一般原則（32条）: 「任意の協力によってのみ実現」「不利益な取扱いの禁止」の2つの柱
- 33条: 従う意思がない旨の表明後の継続による権利行使の妨害の禁止
- 34条: 権限を行使できない場合等に殊更に権限を示して従わせることの禁止
- 35条: 方式は口頭でも可。相手方の求めがあれば書面交付義務
- 36条: 複数の者に同一目的で行う場合の行政指導指針の策定・公表義務
- 36条の2: 中止等の求め。申出人は行政指導の相手方。法令違反是正の行政指導で法律の根拠があるものが対象
- 36条の3: 処分等の求め。申出人は何人も。法令違反がある場合に処分・行政指導を求める
過去問で問われた角度
行政書士試験の過去問では、おおむね次のような角度から繰り返し出題されています。
- 定義条文の主体・相手方の言い換え：「行政庁／行政機関」「不特定多数／特定の者」のすり替え。
- 任意性と書面交付の組み合わせ：「従わなければ罰則がある」「常に書面でしなければならない」という誤り。
- 品川マンション事件の射程：行政指導を理由とする処分留保が「一律に違法」なのか「特段の事情があれば許容」なのか。
- 36条の2と36条の3の申出人：相手方か「何人も」か。改正以降の頻出テーマ。
- 地方公共団体の行政指導の適用除外：行政手続法が直接適用されるか否か。
- 申出と申請の区別：中止等の求め・処分等の求めに応答義務・結果通知義務があるか。
36条の2「相手方」をめぐるひっかけの型
中止等の求めは、条文が短いぶん、出題者は「どの語を差し替えるか」で難易度を調整してきます。差し替えられる語はほぼ決まっているので、型として覚えてしまいましょう。
この表を左から右へ言い換えられるようにしておけば、36条の2の択一はほぼ落としません。特に上から3行——申出人・対象・根拠——が出題の中心です。
よくある誤解
- 「行政指導には必ず法律の個別根拠が必要」→ 誤り。組織法上の所掌事務の範囲内であれば、作用法上の個別根拠は必ずしも要しない。
- 「行政指導は処分ではないから、どんな場合も取消訴訟で争えない」→ 誤り。病院開設中止勧告事件のように、例外的に処分性が認められる場合がある。
- 「中止等の求めをすれば、行政機関は必ず行政指導を中止する」→ 誤り。調査の結果、要件に適合すると判断すれば中止義務はない。
- 「処分等の求めの申出に対して、行政庁は諾否を応答しなければならない」→ 誤り。応答義務・結果通知義務の規定はない。
頻出のひっかけパターン
行政手続法36条の3の処分等の求めは、法令に違反する事実がある場合において、当該法令違反の直接の被害者のみが申出ることができる。○か×か。
医療法に基づく病院開設中止の勧告は行政指導であるが、これに従わないと相当程度の確実さで保険医療機関の指定を受けられなくなる場合には、抗告訴訟の対象となる行政処分に当たる。○か×か。
よくある質問（FAQ）
36条の2の中止等の求めができるのは誰ですか？
その行政指導の相手方（＝現にその行政指導を受けている本人）に限られます（36条の2第1項）。第三者や利害関係者は申し出られません。対象となるのは「法令に違反する行為の是正を求める行政指導」で、かつその根拠規定が法律に置かれているものに限られます。
36条の2（中止等の求め）と36条の3（処分等の求め）はどう違いますか？
申出人と目的が異なります。中止等の求めは「相手方」が、行われている違法な行政指導の中止を求めるもの。処分等の求めは「何人も」が、なされるべき処分・行政指導がされていないときにその発動を求めるものです。前者は過剰な行政指導への歯止め、後者は行政の不作為の是正、と方向が逆だと整理すると混同しません。
32条と33条の違いは何ですか？
32条は行政指導全般の一般原則で、「任意の協力によってのみ実現される」こと、従わないことを理由とする不利益取扱いの禁止を定めます。33条はそのうち申請に関連する場面に特化した規定で、申請者が従う意思がない旨を表明した後も行政指導を続けて申請権の行使を妨げてはならないことを定めます。32条＝総論、33条＝申請場面の各論という関係です。
32条の「任意の協力」とは具体的にどういう意味ですか？
行政指導は相手方の自由な意思に基づく協力があってはじめて目的が実現されるものであり、相手方には従う法的義務がないという意味です（32条1項後段）。したがって、従わないことを理由に罰則を科したり報復的に不利益な取扱いをしたりすることは許されません（32条2項）。強制にわたる働きかけは任意性を損ない違法となります（武蔵野マンション事件）。
行政指導は必ず書面で行わなければなりませんか？
いいえ。行政指導は口頭でも行えます。ただし口頭でされた場合に相手方から書面の交付を求められたときは、行政上特別の支障がない限り書面を交付しなければなりません（35条3項）。なお、趣旨・内容・責任者は口頭・書面を問わず常に明示する必要があります（35条1項）。
中止等の求めをすれば、行政機関は必ず行政指導を中止しますか？
いいえ。行政機関は必要な調査を行い、当該行政指導が法律の要件に適合しないと認めるときに中止等の措置をとります（36条の2第3項）。適合すると判断すれば中止する義務はありません。また、申出に対する諾否の応答義務や結果の通知義務を定めた規定はない点にも注意が必要です。
相手方以外の人は本当に申し出られないのですか？
はい。36条の2第1項の主語は「相手方」であり、近隣住民・同業者・取引先といった第三者に申出権は与えられていません。ただし、第三者が「行政がすべき是正の処分や行政指導をしていない」と考える場合には、36条の3の処分等の求めを「何人も」の立場で申し出ることができます。申出権が閉ざされているわけではなく、使う条文が違う、と理解してください。
中止等の求めは口頭で申し出てもよいですか？
いいえ。36条の2第2項は「次に掲げる事項を記載した申出書を提出してしなければならない」と定めており、書面主義が採られています。記載すべきは、①申出人の氏名・名称と住所・居所、②当該行政指導の内容、③その根拠とする法律の条項、④その条項に規定する要件、⑤要件に適合しないと思料する理由、⑥その他参考となる事項の6項目です。行政指導そのものは口頭でも可能（35条）なのに、それを止めさせる申出は書面が必要、という非対称が出題されやすいポイントです。
条例に基づく行政指導について中止等の求めはできますか？
できません。36条の2は「その根拠となる規定が法律に置かれているものに限る」と限定しています。さらに、地方公共団体の機関がする行政指導は、根拠が法律にあるか条例・規則にあるかを問わず、行政手続法の適用そのものが除外されています（3条3項）。したがって、地方公共団体の行政指導については、各団体の行政手続条例に中止等の求めに相当する規定があるかどうかを確認することになります。
中止等の求めをしたことを理由に、不利益な取扱いを受けませんか？
32条2項が直接禁じているのは「行政指導に従わなかったことを理由として」する不利益な取扱いであり、申出をしたこと自体を理由とする不利益取扱いを名指しした条文はありません。もっとも、申出は法律が認めた正当な権利行使であり、これを理由に報復的な取扱いをすることは、32条2項の趣旨や行政法の一般原則（平等原則・比例原則）に照らして違法と評価されうると考えられます。
申出をしたのに行政機関が中止しない場合、その判断を争えますか？
申出に対する行政機関の対応それ自体は「処分」ではないため、取消訴訟の対象にはならないのが原則です。行政指導そのものを争う場合は、例外的に処分性が認められるケース（病院開設中止勧告事件）に当たるかを検討し、当たらなければ違法な行政指導による損害について国家賠償請求（国賠法1条1項）を検討することになります。詳しくは病院開設中止勧告事件｜行政指導の処分性を解説を参照してください。
申請の取下げを求める行政指導を受けたら、どう対応すればよいですか？
まず「その行政指導には従う意思がない」旨を明確に表明することです。33条は、この表明後も行政指導を継続すること等により申請者の権利行使を妨げることを禁じており、品川マンション事件（最判昭和60年7月16日）も、真摯かつ明確な表明の後は、特段の事情がない限り処分の留保が違法になるとしています。あわせて、35条により行政指導の趣旨・内容・責任者の明示を求め、口頭であれば書面の交付を求めておくと、後の争いに備えられます。申請手続の一般ルールは申請に対する処分｜審査基準・標準処理期間を解説で確認できます。
まとめ
行政指導の手続きに関する重要ポイントを整理します。
- 行政指導の定義: 行政機関が特定の者に一定の作為又は不作為を求める行為であって処分に該当しないもの（2条6号）。法的拘束力はなく、原則として処分性もないが、例外的に処分性が認められる場合がある（病院開設中止勧告事件）
- 一般原則: 任意の協力によってのみ実現される（32条1項）。従わなかったことを理由とする不利益な取扱いは禁止（32条2項）
- 申請関連の行政指導: 従う意思がない旨を表明した場合に、行政指導の継続等により権利行使を妨げてはならない（33条）。処分の留保は原則違法だが特段の事情があれば許容される（品川マンション事件）
- 権限関連の行政指導: 行使する意思がないのに権限を殊更に示して従わせてはならない（34条）。給水拒否を背景にした寄付要求は違法（武蔵野マンション事件）
- 方式: 口頭でも可能だが、趣旨・内容・責任者は常に明示（35条1項）。口頭の場合、相手方の求めで書面交付義務あり（35条3項）。複数者への同一目的の指導には行政指導指針の策定・公表義務（36条）
- 中止等の求め: 法令違反是正の行政指導（根拠規定が法律に置かれているもの）の相手方のみが、法律の要件に適合しないと思料するときに、申出書を提出して申出可能（36条の2）。行政機関は必要な調査を行い、要件に適合しないと認めるときは中止その他必要な措置をとる。2014年改正で新設
- 処分等の求め: 法令違反がある場合に何人も申出可能（36条の3）。2014年改正で新設
- 地方公共団体の行政指導: 行政手続法の適用が一律に除外され（3条3項）、各団体の行政手続条例が規律する
行政指導の条文は、一見すると似たような規定が多いですが、各条文のキーワードを正確に押さえることが得点に直結します。とりわけ36条の2の申出人は「相手方」、36条の3の申出人は「何人も」という一点は、改正後の出題の中心であり、ここを取り違えなければ得点源になります。あわせて、地方公共団体の適用除外、行政指導の処分性に関する判例も近年の頻出テーマです。
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